第一條 為了規(guī)范碳排放權交易及相關活動，加強對溫室氣體排放的控制，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，促進經(jīng)濟社會綠色低碳發(fā)展，推進生態(tài)文明建設，制定本條例。
【解讀】《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）第一條是關于立法目的的規(guī)定，與《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱《條例（草案）》）相比，在文字上作了少量修改。與《條例（草案）》相比，《條例》強調其規(guī)范的范圍不僅包括碳排放權交易活動，還包括碳排放權交易“相關活動”（如重點排放單位溫室氣體排放的監(jiān)測、報告、核查等），表述上更為準確；另外，《條例》強調“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”，這是黨的二十大報告中的表述，在此次立法中得以沿用。
第二條 本條例適用于全國碳排放權交易市場的碳排放權交易及相關活動。
【解讀】第二條是關于《條例》適用范圍的規(guī)定。關于《條例》的適用范圍，最早的征求意見稿中規(guī)定的適用范圍是“在中華人民共和國境內的碳排放權交易相關活動及其監(jiān)督管理，適用本條例”，在草案修改稿中修改為“全國碳排放權交易及相關活動的監(jiān)督管理，適用本條例”。由于我國除了全國碳排放權交易市場外，還有北京、上海、廣東、天津、湖北、重慶、深圳、福建等地方（試點）碳排放權交易市場，《條例》明確其只適用于全國碳排放交易市場，而不適用于地方（試點）碳排放權交易市場。
第三條 碳排放權交易及相關活動的管理，應當堅持中國共產(chǎn)黨的領導，貫徹黨和國家路線方針政策和決策部署，堅持溫室氣體排放控制與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，堅持政府引導與市場調節(jié)相結合，遵循公開、公平、公正的原則。
國家加強碳排放權交易領域的國際合作與交流。
【解讀】第三條第一款是關于碳排放權交易及相關活動的管理基本原則的規(guī)定。與《條例（草案）》相比，《條例》增加了“應當堅持中國共產(chǎn)黨的領導，貫徹黨和國家路線方針政策和決策部署”的內容，并作為第一項基本原則，并對其他基本原則的順序作了調整。歸納起來，碳排放權交易及相關活動的管理基本原則包括：堅持中國共產(chǎn)黨的領導原則、溫室氣體排放控制與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應原則、政府引導與市場調解相結合原則以及公開、公平、公正原則。
第三條第二款是關于碳排放權交易國際合作與交流的規(guī)定，該規(guī)定是此前歷次征求意見稿所沒有的?！栋屠鑵f(xié)定》第六條第二款規(guī)定：“締約方如果在自愿的基礎上采取合作方法，并使用國際轉讓的減緩成果來實現(xiàn)國家自主貢獻，就應促進可持續(xù)發(fā)展，確保環(huán)境完整性和透明度，包括在治理方面，并應依作為本協(xié)定締約方會議的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議通過的指導運用穩(wěn)健的核算，除其它外，確保避免雙重核算。”《巴黎協(xié)定》為各國的碳市場連接提供了機會，各個國家也可以采取適合其國情的措施參與碳資產(chǎn)的跨境交易，使得各國碳市場在區(qū)域、國家和地區(qū)之間形成相連接的碳市場網(wǎng)絡成為可能。相信未來幾年，國家在加強碳市場國際鏈接、提升碳定價話語權方面會有更多的舉措出臺。
第四條 國務院生態(tài)環(huán)境主管部門負責碳排放權交易及相關活動的監(jiān)督管理工作。國務院有關部門按照職責分工，負責碳排放權交易及相關活動的有關監(jiān)督管理工作。
地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門負責本行政區(qū)域內碳排放權交易及相關活動的監(jiān)督管理工作。地方人民政府有關部門按照職責分工，負責本行政區(qū)域內碳排放權交易及相關活動的有關監(jiān)督管理工作。
【解讀】第四條是關于監(jiān)管職責分工的規(guī)定，第一款規(guī)定了國家層面監(jiān)管職責分工的規(guī)定，第二款是地方層面監(jiān)管職責分工的規(guī)定。《條例》明確各級生態(tài)主管部門是碳排放權交易寄相關活動的主管部門，其他有關部門在按照職責分工負責有關監(jiān)督管理活動。除了生態(tài)環(huán)境主管部門外，負有碳市場監(jiān)管職責的部門還有發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、能源、市場監(jiān)管、中國人民銀行及銀行業(yè)監(jiān)管機構等。
第五條 全國碳排放權注冊登記機構按照國家有關規(guī)定，負責碳排放權交易產(chǎn)品登記，提供交易結算等服務。全國碳排放權交易機構按照國家有關規(guī)定，負責組織開展碳排放權集中統(tǒng)一交易。登記和交易的收費應當合理，收費項目、收費標準和管理辦法應當向社會公開。
全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構應當按照國家有關規(guī)定，完善相關業(yè)務規(guī)則，建立風險防控和信息披露制度。
國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務院市場監(jiān)督管理部門、中國人民銀行和國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構，對全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構進行監(jiān)督管理，并加強信息共享和執(zhí)法協(xié)作配合。
碳排放權交易應當逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系。
【解讀】第五條是關于碳排放權交易登記機構和交易機構的規(guī)定，對應于《條例（草案）》第六條。碳排放權登記結算(武漢)有限責任公司(簡稱中碳登)設立于2021年，承擔全國碳排放權交易市場的登記、交易結算等職能，即《條例》規(guī)定的全國碳排放權注冊登記機構；上海環(huán)境能源交易所是生態(tài)環(huán)境部指定的全國碳排放權交易系統(tǒng)建設和運營機構。
第五條第二款的規(guī)定，既是對全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構的要求，也是對其進行授權。全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構在全國碳市場中的地位較為特殊，其一方面是監(jiān)督管理的對象，另一方面也承擔了碳市場監(jiān)督管理的部分職責（例如，根據(jù)《碳排放權交易管理規(guī)則（試行）》規(guī)定，全國碳排放權交易機構對交易主體的最大持倉量進行實時監(jiān)控，注冊登記機構應當對交易機構實時監(jiān)控提供必要支持；交易機構可以采取要求交易主體報告情況、發(fā)布書面警示和風險警示公告、限制交易等措施，警示和化解風險等）。
《條例》第五條第三款規(guī)定了生態(tài)環(huán)境部門、市場監(jiān)管部門中國人民銀行和國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對注冊登記機構、交易機構的監(jiān)管職責，中國人民銀行和國務院銀行監(jiān)督管理機構參與監(jiān)管，體現(xiàn)了碳交易市場的金融屬性。
《條例》第五條第四款的規(guī)定，在《條例（草案）》中沒有對于規(guī)定。不過，將碳排放權交易應當逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系，在以往的政策文件中已多次提及。例如，《國務院關于印發(fā)<2030年前碳達峰行動方案>的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）即提出“統(tǒng)籌推進碳排放權、用能權、電力交易等市場建設，加強市場機制間的銜接與協(xié)調，將碳排放權、用能權交易納入公共資源交易平臺。”《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》也提出“依托公共資源交易平臺，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理?！?/p>
第六條 碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍，由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務院發(fā)展改革等有關部門根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標研究提出，報國務院批準后實施。
碳排放權交易產(chǎn)品包括碳排放配額和經(jīng)國務院批準的其他現(xiàn)貨交易產(chǎn)品。
【解讀】《條例》第六條第一款是關于碳排放權交易覆蓋范圍的規(guī)定。碳排放交易覆蓋范圍的確定包括覆蓋溫室氣體種類的確定以及覆蓋行業(yè)范圍的確定。根據(jù)《條例》第三十條規(guī)定，我國管控的溫室氣體種類包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮等七類，但目前僅二氧化碳被納入碳排放權交易覆蓋范圍。就行業(yè)覆蓋范圍來看，目前納入碳排放交易體系的行業(yè)是電力行業(yè)，石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等高能耗行業(yè)也將逐步納入全國碳市場。
第二款是交易產(chǎn)品的規(guī)定，明確了全國碳排放權交易市場的交易產(chǎn)品為現(xiàn)貨交易產(chǎn)品，而不包括期貨等衍生品交易。《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第二十條規(guī)定“全國碳排放權交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額，生態(tài)環(huán)境部可以根據(jù)國家有關規(guī)定適時增加其他交易產(chǎn)品”，并未將交易產(chǎn)品限定為現(xiàn)貨交易產(chǎn)品。我國碳市場尚處在發(fā)展初期，各項監(jiān)管制度尚不完善，《條例》確立的現(xiàn)貨交易方式是較為穩(wěn)妥的選擇。
第七條 納入全國碳排放權交易市場的溫室氣體重點排放單位（以下簡稱重點排放單位）以及符合國家有關規(guī)定的其他主體，可以參與碳排放權交易。
生態(tài)環(huán)境主管部門、其他對碳排放權交易及相關活動負有監(jiān)督管理職責的部門（以下簡稱其他負有監(jiān)督管理職責的部門）、全國碳排放權注冊登記機構、全國碳排放權交易機構以及本條例規(guī)定的技術服務機構的工作人員，不得參與碳排放權交易。
【解讀】《條例》第六條第一款是關于碳排放權交易市場主體的規(guī)定。根據(jù)《條例》規(guī)定，參與碳排放權交易的主體包括：重點排放單位和符合國家有關規(guī)定的其他主體?！皣矣嘘P規(guī)定”具體包括哪些？《辦法》第二十一條規(guī)定“重點排放單位以及符合國家有關交易規(guī)則的機構和個人，是全國碳排放權交易市場的交易主體。”《碳排放權交易管理規(guī)則（試行）》第四條規(guī)定“全國碳排放權交易主體包括重點排放單位以及符合國家有關交易規(guī)則的機構和個人。”因此，從目前的規(guī)定來看，能夠參與碳排放權交易的主體的機構和個人的條件，最終由“國家有關交易規(guī)則”來規(guī)定。
第二款是關于不得參與碳排放權交易主體的規(guī)定?！吧鷳B(tài)環(huán)境主管部門、其他對碳排放權交易及相關活動負有監(jiān)督管理職責的部門（以下簡稱其他負有監(jiān)督管理職責的部門）、全國碳排放權注冊登記機構、全國碳排放權交易機構以及本條例規(guī)定的技術服務機構的工作人員，不得參與碳排放權交易?！睆奈谋疚牧x解讀，這一規(guī)定存在歧義：一種解釋是，監(jiān)管部門、注登機構、交易機構、技術服務機構的工作人員，不得參與碳排放權交易；另一種解釋是，監(jiān)管部門、注登機構、交易機構不得參與碳排放權交易，技術服務機構的工作人員不得參與碳排放權交易。那么，不得參與碳排放權交易的主體是“機構”還是“機構工作人員”？
類似的規(guī)定有：《碳排放權登記管理規(guī)則（試行）》第二十八條規(guī)定“各級生態(tài)環(huán)境主管部門及其相關直屬業(yè)務支撐機構工作人員，注冊登記機構、交易機構、核查技術服務機構及其工作人員，不得持有碳排放配額。已持有碳排放配額的，應當依法予以轉讓?！薄短寂欧艡嘟Y算管理規(guī)則（試行）》第十七條規(guī)定“提供結算業(yè)務的銀行不得參與碳排放權交易?！薄稖厥覛怏w自愿減排交易管理辦法（試行）》第三十七條規(guī)定“生態(tài)環(huán)境主管部門、市場監(jiān)管部門、注冊登記機構、交易機構、審定與核查機構及其相關工作人員應當忠于職守、依法辦事、公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當利益，不得參與核證自愿減排量交易以及其他可能影響審定與核查公正性的活動。”《溫室氣體自愿減排交易和結算規(guī)則（試行）》第四十七條規(guī)定“生態(tài)環(huán)境主管部門、市場監(jiān)督管理部門、注冊登記機構、交易機構、審定與核查機構及其相關工作人員不得參與全國溫室氣體自愿減排交易。”
從上述規(guī)定來看，無論是全國碳排放權交易市場，還是自愿減排市場，不得參與碳市場交易的主體都包括相關監(jiān)管部門、注登機構、交易機構、核查機構及其工作人員?！短寂欧艡嘟灰坠芾頃盒袟l例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定與以往的相關規(guī)定在表述上均不同。從體系解釋角度而言，監(jiān)管部門、注登機構、交易機構、技術服務機構及其工作人員都不得參與碳排放權交易，即禁止交易的對象不僅包括機構，也包括機構的工作人員。
《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱《條例（草案修改稿）》）第十七條規(guī)定“各級生態(tài)環(huán)境主管部門、全國碳排放權注冊登記機構、全國碳排放權交易機構、核查技術服務機構及其工作人員，不得持有、買賣碳排放配額；已持有碳排放配額的，應當依法予以轉讓。”第二十八條“全國碳排放權注冊登記機構、全國碳排放權交易機構、核查技術服務機構及其工作人員，違反本條例規(guī)定從事碳排放權交易的，由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門注銷其持有的碳排放配額，沒收違法所得，并對單位處一百萬元以上一千萬元以下的罰款，對個人處五十萬元以上五百萬元以下的罰款?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，《條例（草案修改稿）》規(guī)定監(jiān)管部門、注登機構、交易機構、核查機構及其工作人員均不得參與碳配額交易；罰則部分對于注登機構、交易機構、核查機構及其工作人員均納入處罰對象?！稐l例》定稿時對草案修改稿進行修改的原因不得而知。筆者猜想，立法者可能是考慮到生態(tài)環(huán)境主管部門、其他負有監(jiān)管職責部門是行政機關，不宜作為行政處罰對象，因此只規(guī)定對相關工作人員作出行政處罰。不過，這一猜想似乎也難以成立，事實上《條例（草案修改稿）》規(guī)定中，禁則部分規(guī)定了監(jiān)管部門及其工作人員不得持有、買賣碳排放配額，罰則部分只規(guī)定了對注登機構、交易機構、核查機構及其工作人員的行政處罰，可以較好的解決行政機關成為行政處罰對象的問題（當然，也遺漏了生態(tài)環(huán)境主管部門、其他負有職責監(jiān)管部門的工作人員參與碳交易的罰則）。
因此，《條例》第七條第二款、第二十條所規(guī)定的違法行為主體究竟包括哪些，有待有權機關作出解釋。
第八條 國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務院有關部門，根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標，制定重點排放單位的確定條件。省、自治區(qū)、直轄市人民政府（以下統(tǒng)稱省級人民政府）生態(tài)環(huán)境主管部門會同同級有關部門，按照重點排放單位的確定條件制定本行政區(qū)域年度重點排放單位名錄。
重點排放單位的確定條件和年度重點排放單位名錄應當向社會公布。
【解讀】《條例》第八條第一款是關于重點排放單位確定條件及程序的規(guī)定。
根據(jù)規(guī)定，重點排放單位的確定條件由生態(tài)環(huán)境部會同國務院有關部門制定。當前，《辦法》第八條規(guī)定了應當列入重點排放單位的條件：一是屬于全國碳排放權交易市場覆蓋行業(yè)；二是年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量。根據(jù)《關于做好2023—2025年部分重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報告與核查工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2023〕332號），全國碳排放交易市場覆蓋的行業(yè)范圍包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等八大重點行業(yè)。
重點排放單位的確定程序：省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關部門根據(jù)重點排放單位的確定條件，確定本行政區(qū)域重點排放單位名錄。另外，根據(jù)《辦法》規(guī)定，重點排放單位名錄實行動態(tài)管理，即對于納入重點排放單位名錄企業(yè)在符合一定條件下（連續(xù)二年溫室氣體排放未達到2.6萬噸二氧化碳當量的；因停業(yè)、關閉或者其他原因不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，因而不再排放溫室氣體的）移出名錄，企業(yè)符合重點排放單位確定條件的也可以主動申請納入重點排放單位名錄，后由省級生態(tài)環(huán)境主管部門進行核實。
第二款是關于重點排放單位確定條件和重點排放單位名錄信息公開的規(guī)定?！掇k法》第九條規(guī)定“省級生態(tài)環(huán)境主管部門應當按照生態(tài)環(huán)境部的有關規(guī)定，確定本行政區(qū)域重點排放單位名錄，向生態(tài)環(huán)境部報告，并向社會公開。”根據(jù)《關于做好2023—2025年部分重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報告與核查工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2023〕332號）的規(guī)定，各省級生態(tài)環(huán)境行政主管部門應于每年12月31日前確定下一年度重點排放單位名錄，通過全國碳市場管理平臺（以下簡稱管理平臺，網(wǎng)址為www.cets.org.cn）向生態(tài)環(huán)境部報告，并通過管理平臺向社會公開。
第九條 國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務院有關部門，根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構調整、行業(yè)發(fā)展階段、歷史排放情況、市場調節(jié)需要等因素，制定年度碳排放配額總量和分配方案，并組織實施。碳排放配額實行免費分配，并根據(jù)國家有關要求逐步推行免費和有償相結合的分配方式。
省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同同級有關部門，根據(jù)年度碳排放配額總量和分配方案，向本行政區(qū)域內的重點排放單位發(fā)放碳排放配額，不得違反年度碳排放配額總量和分配方案發(fā)放或者調劑碳排放配額。
【解讀】《條例》第九條是關于配額分配方案的規(guī)定。
第一款規(guī)定了配額分配方案的制定和組織實施主體：由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門（生態(tài)環(huán)境部）會同國務院有關部門制定并組織實施。配額分配方式上實行免費分配，逐步推行免費和有償相結合的分配方式。從歐盟等其他碳市場建設經(jīng)驗來看，碳市場建設初期的配額分配一般以免費發(fā)放為主，隨著市場逐漸成熟逐步引入拍賣等有償分配方式，再逐步提高有償分配比例。我國碳市場尚處于初級階段，實行配額免費分配可以避免碳成本給企業(yè)，尤其是能源密集型企業(yè)造成過多沖擊。
第二款規(guī)定了省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門負責本行政區(qū)域內重點排放單位配額發(fā)放工作，而配額發(fā)放工作的依據(jù)是年度碳排放配額總量和分配方案。需要注意的是，我國當前實施的是“基于排放強度設計配額分配機制”，事實上并非先確定全國年度碳排放配額總量，再“自上而下”逐級的進行配額分配。相反，在“基于排放強度設計配額分配機制”下，是先確定配額分配方法（例如，電力行業(yè)實行基準線法）及碳排放基準值（行業(yè)碳排放平均水平）、修正系數(shù)，再根據(jù)經(jīng)核查的活動數(shù)據(jù)（發(fā)電量、供熱量）結合配額分配方法計算每個機組年度應發(fā)放配額（機組配額量＝供電基準值×機組供電量×修正系數(shù)＋供熱基準值×機組供熱量），最后“自下而上”（機組應發(fā)配額量-重點排放單位應發(fā)配額量-區(qū)域（省級）應發(fā)配額量-全國應發(fā)配額總量）的加總為年度全國應發(fā)配額總量。具體方法可以參見《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》。
第十條 依照本條例第六條、第八條、第九條的規(guī)定研究提出碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍、制定重點排放單位的確定條件以及年度碳排放配額總量和分配方案，應當征求省級人民政府、有關行業(yè)協(xié)會、企業(yè)事業(yè)單位、專家和公眾等方面的意見。
【解讀】《條例》第十條是關于碳市場重要決策事項征求意見的規(guī)定。征求意見事項的范圍包括：碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍、制定重點排放單位的確定條件以及年度碳排放配額總量和分配方案。征求意見的對象包括：省級人民政府、有關行業(yè)協(xié)會、企業(yè)事業(yè)單位、專家和公眾等。
根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)定，決策機關在重大行政決策的作出和調整的草案形成階段，決策承辦單位應當采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見，依法不予公開的決策事項除外；對專業(yè)性、技術性較強的決策事項，決策承辦單位應當組織專家、專業(yè)機構論證其必要性、可行性、科學性等，并提供必要保障。碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍、制定重點排放單位的確定條件以及年度碳排放配額總量和分配方案等事項，屬于對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響、涉及社會公眾切身利益的重大事項，且具有專業(yè)性、技術性較強的特點，理應征求企事業(yè)單位、公眾和專家的意見。
